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Maximilian Schubert, 5.3.2014

Gastbeitrag: Der Tückenreiche Weg zum digitalen Binnenmarkt

Internet kennt keine Grenzen

Der Mitte September 2013 von der Europäischen Kommission veröffentlichte Entwurf für eine Verordnung zur Förderung des Telekom-Binnenmarktes sieht eine Reihe von Maßnahmen vor, die sowohl für heimische Telekom-Unternehmen als auch für österreichische Nutzerinnen und Nutzer gravierende Nachteile mit sich bringen könnten. Ein Gastbeitrag von ISPA Generalsekretär Maximilian Schubert.


Aus Sicht der Anbieterinnen und Anbieter ist die Schaffung eines einheitlichen europäischen digitalen Binnenmarktes grundsätzlich ein Schritt in die richtige Richtung. Das Internet kennt keine nationalen Grenzen, die digitalen Märkte der Mitgliedsstaaten derzeit jedoch sehr wohl. Wie das Ziel des digitalen Binnenmarktes nun erreicht werden soll, darüber herrscht noch Uneinigkeit.


Kleine Betreiber benachteiligt
Kleinere und mittlere Anbieter treiben die Innovation voran und sichern die Versorgung ländlicher Gebiete. Doch gerade sie werden in dem EU-Vorschlag benachteiligt. Ganz besonders Österreich ist ein Telekommarkt, der sich auch aufgrund seiner Topographie durch zahlreiche kleinere und mittlere Internet Service Provider auszeichnet. Diese bieten traditionell flexible und individuelle Produkte an, verfügen über eigene Leitungsinfrastruktur und versorgen damit auch ländliche Regionen. Vor diesem Hintergrund sorgte der vorgeschlagene Erwägungsgrund 38 der Verordnung, in dem die Annahme aufgestellt wird, dass bereits das Vorhandensein von zwei Anbieterinnen bzw. Anbietern von Glasfaser-Infrastruktur genügend seien, um von Wettbewerb zu sprechen, für große Ablehnung.


Hinzu kommt, dass den so genannten virtuellen Vorleistungsprodukten gegenüber klassischen Entbündelungsprodukten der Vorzug gegeben werden soll. Derartige „virtuelle" Produkte bieten primär Vorteile für große, multinationale Telekomunternehmen, die eine Vielzahl von Kundinnen und Kunden mit standardisierten „one-fits-all" Internetzugangsprodukten versorgen wollen.


Kleine ISPs, die derartige Produkte zum Beispiel zur Ergänzung ihres Portfolios neben Kabel-Access-Produkten anbieten, würden durch den Wegfall der Möglichkeit der klassischen Entbündelung jedoch klar benachteiligt, was sich mittel- und langfristig negativ auf Produktvielfalt und Wettbewerb und somit auch auf den Endkundenpreis auswirken würde.


Steigende Preise
Ein weiterer kritischer Punkt sind Endkundenpreisbeschränkungen für internationale Verbindungen. Sie drohen die Kosten für Inlandsgespräche in die Höhe zu treiben.
Die von der Kommission vorgeschlagenen Beschränkungen für Kosten von internationalen Gesprächen stellen leider nur auf den ersten Blick eine positive Entwicklung für die Endkundinnen und -kunden dar. Derartige Eingriffe bringen zahlreiche Risiken mit sich. So ändern sich beispielsweise die anfallenden Kosten der Telekomunternehmen – u.a. aufgrund langfristiger Verträge – nicht. Daher müssten in Zukunft die Aufwendungen für Auslandsgespräche nicht mehr nur von jenen Nutzerinnen und Nutzern getragen werden, die sie verursachen, sondern würden über erhöhte Grund- und Gesprächsgebühren an alle Kundinnen und Kunden weitergegeben. Gleichzeitig würde in einen funktionierenden Markt eingegriffen, dessen Preise sich, auch aufgrund der vor kurzem erlassenden Roaming III-Verordnung der Europäischen Union, seit Jahren kontinuierlich im Sinkflug befinden und den Userinnen und Usern immer günstigere Gespräche ermöglichen.


Provider als Zensoren
Ein Punkt, der hingegen zweifelsohne an den Grundsätzen des Internet rüttelt, ist der Vorschlag der Kommission für die Zwecke der Verhütung oder Verhinderung von schweren Verbrechen aktiv in den Datenverkehr einzugreifen, um Inhalte zu blocken und zu filtern. Abgesehen davon, dass derartige Maßnehmen einer Vorzensur gleichkämen, würde ein solches Gebot zur Filterung der digitalen Inhalte das in der E-Commerce-Richtlinie statuierte Haftungsprivileg für Internet Service Provider unterlaufen. Werden die Anbieter zu einem aktiven Eingriff in die Datenströme ihrer Kunden verpflichtet, können sie sich nicht mehr wie bisher auf ihr Haftungsprivileg berufen und könnten in weiterer Folge unter Umständen auch für rechtswidrige Handlungen ihrer Kundinnen und Kunden zur Verantwortung gezogen werden.
Ein derartiges Haftungsrisiko stellt für die Unternehmen eine ernsthafte Bedrohung ihrer Geschäftsgrundlage dar. Wie sensibel die Themen der Haftungsprivilegierung sowie der Überwachungspflichten der Anbieter sind, verdeutlichen die zahlreichen dazu derzeit vor dem EuGH anhängigen Verfahren (z.B. Vorratsdatenspeicherung, kino.to).

Nationale Kontrolle
Der Verordnungsentwurf räumt zudem der Europäischen Kommission ein Vetorecht bei der Auferlegung von Maßnahmen durch die nationalen Regulierungsbehörden ein. Aufgrund der Nähe zu den nationalen Märkten und der langjährigen Erfahrung sind nationale Regulierungsbehörden  (NRB) am besten mit den Besonderheiten des jeweiligen Marktes vertraut. Ein direkter Durchgriff der Kommission in den Markt eines Mitgliedstaates erscheint daher unangemessen und überschießend. Trotz eventueller Mängel nationaler Regulierungsbehörden sind diese dennoch am besten geeignet, um das Vorhandensein von effektivem Wettbewerb auf den verschiedenen Heimmärkten zu bewerten und gegebenenfalls Maßnahmen zur Stimulierung des Marktes anzuordnen. Während die vorgeschlagene De-facto-Knebelung der nationalen Regulierungsbehörden abgelehnt wird, sollten stattdessen verstärkt Richt- und Leitlinien erlassen werden, die anschließend von den nationalen Regulierungsbehörden unter Berücksichtigung der jeweiligen Marktbesonderheiten umgesetzt werden.


Problemfeld: Europäische Zulassung
Eines der Hauptziele des Verordnungsentwurfs, nämlich die Reduzierung der bürokratischen Belastung durch die Einführung einer EU-weiten Einzelgenehmigung für das Anbieten von Kommunikationsdiensten sowie einheitliche Geschäftsbedingungen, ist sicherlich zu begrüßen. Allerdings sind die geplanten Regelungen komplex, schwer zu verstehen und der potenzielle Nutzen der vorgeschlagenen Methoden scheint  sehr begrenzt zu sein.
Österreich ist ein Mitgliedstaat mit einem – europaweit betrachtet – überdurchschnittlich hohen Maß an Konsumentenschutz, da zahlreiche EU-Vorgaben von den österreichischen Stellen durch strenge Auflagen an die Unternehmen (z.B. Papierrechnung) – freiwillig – „übererfüllt" wurden. Ein einheitliches Zulassungssystem sowie einheitliche Geschäftsbedingungen dürfen daher nicht dazu führen, dass Anbieterinnen und Anbieter aus Mitgliedstaaten mit einem niedrigeren Konsumentenschutzniveau bevorteilt werden.

Der Stand der Diskussion
Über die Zukunft der Verordnung wird das Europäische Parlament voraussichtlich Anfang April entscheiden. Die Abänderungsanträge der beiden zuständigen Komitees liegen noch nicht abschließend vor, offensichtlich ist jedoch, dass sich mehrere Mitglieder ausdrücklich gegen die umstrittenen Passagen in Erwägungsgrund 38 sowie für eine Einschränkung jener Absätze, die eine Filterung von Internetinhalten vorsehen, ausgesprochen haben. Nun bleibt zu hoffen, dass das Europäische Parlament den Empfehlungen der Ausschüsse folgt und der Wettbewerb am europäischen Telekommarkt nicht „Wahlzuckerln" an europäische Vieltelefonierende und internationale Großkonzerne geopfert wird.
Von zentraler Bedeutung wird es somit sein, den österreichischen Vertreterinnen und Vertretern die Tragweite der Entscheidungen vor Augen zu führen und sie aufzufordern sich aktiv für die österreichischen Interessen einzusetzen. Die ISPA, der Dachverband der österreichischen Internetwirtschaft, unterstützt diesen Meinungsbildungsprozess sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene u.a. durch Stellungnahmen, Publikationen, Pressearbeit und Veranstaltungen.

 

Maximilian Schubert, 5.3.2014